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Assim, o comando normativo logo informa que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei em vigor. Importante ressaltar que a nova ordem jurídica conceitua dolo, numa espécie de interpretação autêntica contextual, dizendo que considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. E mais ainda, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Assim, como fez com a recente lei de abuso de autoridade, o legislador pátrio, informa que não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário. Da mesma forma que agiu o Código Penal ao fornecer conceito de funcionário público, a lei em apreço informa que para fins da LIA, consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º da Lei.[1]

[1] BOTELHO. Jeferson. Breves comentários sobre a novíssima Lei 14.230, de 2021:Aprimoramento ou enfraquecimento da Lei de Improbidade Administrativa? Disponível em https://jus.com.br/artigos/94417/breves-comentarios-sobre-a-novissima-lei-14-230-de-2021. Acesso em 04 de fevereiro de 2023, às 12:04 horas

RESUMO: O presente artigo traz uma análise à cerca do alcance jurídico promovido pela Lei n° 14.230 de 2021 em alteração da LIA (Lei de Improbidade Administrativa) – Lei n° 8.429 de 1992. Além de observar as reformas feitas na LIA, vale ressaltar os atos que importam a improbidade em relação ao Estado, a máquina pública. Esse trabalho visa trazer conhecimentos sobre os princípios que regem a Administração, bem como discussões doutrinarias e decisões jurisprudenciais que geraram polêmicas sobre o novo regramento da legislação.

Palavras-Chave: Sanções; corrupção; retroatividade; lei de Improbidade Administrativa; lei n° 14.230/21; administração pública; STF; jurisprudência.

1. INTRODUÇÃO

Ao se falar em Administração Pública, surgem inúmeros assuntos, terminologias e conceitos que trazem à tona temas e discussões a respeito do papel do Estado como elemento regrador das condutas sociais, tanto por parte da população, quanto por parte do agente público, como figurante da representatividade estatal.

A fim de regular as condutas do servidor público, visando à garantia dos princípios básicos que o mesmo deve possuir, o legislador criou um mecanismo de extrema importância para coibir ações que promovam prejuízo moral e material para a figura do Estado, mecanismo este que regulamenta formalmente o comportamento ímprobo de algum representante do poder público, contendo hipóteses que demonstram desonestidade por parte do agente e as possíveis sanções aplicáveis ao mesmo.

Esse regramento é conhecido como Lei de Improbidade Administrativa, lei de n° 8.429 do ano de 1992, e que sofreu algumas alterações no ano de 2021, com a entrada em vigor da Lei n° 14.230. Ao longo do artigo, irão ser abordadas as principais mudanças decorrentes dessa nova legislação.

2. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEI Nº 8.429/92

A Lei de Improbidade Administrativa, também conhecida abreviadamente por LIA, não é um regramento extenso, porém é recheada de detalhes, sobretudo às várias novidades trazidas pela Lei 14.230/21. Um dos pilares universais da lei é a ideia de probidade.

A concepção de probidade, que está atrelada ao ideal da moralidade administrativa, prevê que os agentes públicos devam servir a Administração com honestidade, atuando com a intenção de atender o interesse público, sem buscar proveito pessoal dos poderes dirigidos a ela.

Segundo Filho (2018) explica que improbidade administrativa é o termo técnico ideal para designar “corrupção administrativa”, aquisição de vantagens indevidas, entre outros comportamentos praticados pelo agente público, que usam da influência de estarem representando a Administração, para assim cometê-los.

Salienta-se que a improbidade não é uma simples ilegalidade, mas um descumprimento legal carregado de desonestidade no que concerne à postura que não se espera de um agente público. A importância dada pelo ordenamento jurídico brasileiro a essa lei é tão grande, que foi contemplada até mesmo pela Constituição Federal, ao se mencionar os “atos de improbidade administrativa” e suas respectivas penalidades:

CF, art. 37, § 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Fundamentada no artigo constitucional, em 1992 criou-se a Lei nº 8.429, que ao ano de 2021 sofreu algumas alterações. Trata-se, na maioria de seus dispositivos, de lei de caráter nacional, aplicável a atos de improbidade cometidos em todos os entes da federação (União, Estados, DF e Municípios) e em todos os Poderes.

A lei possui três divisões. A primeira seção trata “Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito”, a segunda seção trata “Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário” e a terceira seção trata “Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública”.

Para todos esses atos praticados contra a Administração pública, existem sanções aplicáveis a cada um deles.

Esses atos importarão “Ressarcimento ao erário, Indisponibilidade dos bens, Suspensão dos direitos políticos e a Perda da função pública”, ainda sem prejuízo da ação penal cabível. Vale ressaltar a importância de não se confundir a “suspensão dos direitos políticos” e “perda da função pública”. Segundo Antônio Daud, não há “perda”, propriamente dita, dos direitos políticos em razão de atos de improbidade, mas apenas a suspensão temporária.

2.1. Principais mudanças na LIA

O regramento, que vigora desde 1992, sofreu algumas alterações, sendo a principal delas, a exigência do elemento subjetivo dolo para que os agentes públicos sejam responsabilizados, ou seja, danos causados por negligência, imperícia ou imprudência, caracterizadores da culpa, não podem mais ser configurados como improbidade. Consoante com Junior (2021) ação deverá comprovar a vontade livre e consciente do agente público de alcançar o resultado ilícito, não bastando a voluntariedade ou o mero exercício da função. Também não poderá ser punida a ação ou omissão decorrente de divergência na interpretação da lei.

Outra importante alteração trata inserção da promoção pessoal e do nepotismo como novos tipos de improbidade, contudo a nova redação estabelece que não se configure improbidade a simples indicação ou nomeação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, havendo a necessária aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.

Além disso, a nova LIA passa a especificar os casos de improbidade por descumprimento a princípios da Administração Pública, sendo que os incisos do artigo 11, que antes traziam exemplos de condutas ímprobas, passaram a prever de forma taxativa essas hipóteses.

Mais outra mudança trazida pela Lei nº 14.230/21, foi no prazo prescricional para apuração de atos de improbidade administrativa, que teve um aumento de cinco para oito anos, contabilizados a partir do momento em que ocorreu o fato. Tal alteração favorece a apuração e repressão das infrações, tendo na maioria dos casos, eventos de investigação complexos.

A titularidade da ação de improbidade também passou a ser de forma exclusiva do Ministério Público. Prevê a lei que o MP deverá demonstrar a intenção de assumir os casos previamente iniciados. Se não ocorrerem em um prazo de um ano, os casos serão arquivados e o processo será instinto.

À luz da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, o período para condução do inquérito civil terá duração de um ano, prorrogável por apenas uma vez. Anteriormente, o prazo era de cento e oitenta dias. Essas são algumas das principais mudanças trazidas pela Lei n° 14.230/21.

2.2 Atos que importam enriquecimento ilícito e suas alterações

À luz dos termos descritos no artigo 9° da LIA, são atos de improbidade administrativa que importam o enriquecimento ilícito, obter qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício do cargo, mandato, função, emprego ou atividade públicos. Existe um elemento marcante nessa conduta ímproba, que é a obtenção de vantagem pessoal, seja recebendo vantagem patrimonial ou deixando de gastar o benefício obtido, em detrimento da probidade do desempenho da função pública. Lembrando que essa vantagem pode ser obtida em favor do próprio agente ou a favor de terceiros.

O artigo apresenta uma lista exemplificativa de condutas que são enquadradas nessa categoria:

I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV – utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Segundo Ferreira (2022), ocorreu mudanças também no que diz respeito às sanções aplicáveis nesses casos de improbidade que promovam o enriquecimento ilícito, como por exemplo, o período de suspensão dos direitos políticos, que era de 8 a 10 anos e passa a ser de até 14 anos. A multa civil, que era de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial, teve redução para o valor do próprio acréscimo. Há também a proibição de contratar ou receber incentivo do Poder Público que previa um prazo de 10 anos e agora passou a ser de 14 anos.

2.3 Atos que importam prejuízo ao erário e suas alterações

Consoante ao que diz o artigo 10 da LIA configura ato administrativo que causa lesão ao erário, qualquer ação ou omissão, que demonstre efetiva e comprovada perda patrimonial, apropriação, desperdício, desvio, dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas, atento sempre que a conduta, sendo omissiva ou ativa, deve ser dolosa. O legislador exemplifica o rol de hipóteses de atos de improbidade administrativa que causa lesão ao erário:

I – facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI – realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X – agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)

XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)

XVI – facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)  (Vigência)

XVII – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)  (Vigência)

XVIII – celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;  (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)  (Vigência)

XIX – agir para a configuração de ilícito na celebração, na fiscalização e na análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XX – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.  (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014, com a redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)    

XXI – (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XXII – conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.  (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei.  (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.  (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Quanto às mudanças nas sanções aplicadas a esse tipo de ato de improbidade, a suspensão dos direitos políticos foi elevada para até doze anos, sendo que anteriormente possuía prazo mínimo de cinco anos e máximo de oito anos.

A multa civil teve redução para o valor do próprio dano causado, o que antes era aplicado em até duas vezes o dano ao erário. Houve também o aumento da proibição de contratar o poder público por até doze anos, o que antecedente a isso era pelo prazo de cinco anos.

2.4 Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública e suas alterações

Nos moldes do artigo 11 da LIA, constitui ato de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública, qualquer atitude, seja omissiva ou ativa, que viole deveres e princípios como honestidade, imparcialidade e de legalidade, por meio de uma das seguintes condutas:

“I – (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II – (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV – negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;  (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

V – frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014)    (Vigência)

IX – (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

X – (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XI – nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;  (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

XII – praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.  (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.  (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos. (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.  (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”

Com relação às penas que recaem sobre esse artigo, elas foram significativamente abrandadas. A suspensão dos direitos políticos foi excluída, onde originalmente era suspensa de três a cinco anos. A multa civil foi drasticamente reduzida de até cem vezes a remuneração para até vinte e quatro vezes a remuneração. Já a proibição de contratação do poder público teve um aumento de três para quatro anos.

3. SUJEITOS DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

3.1. Sujeitos passivos

Segundo Daud (2022), são sujeitos passivos aqueles diretamente atingidos pelas condutas ilícitas. Podem ser encontrados no artigo 1° da Lei de Improbidade, do §5° ao §7°, podendo ser algum ente da Administração Pública, incluídos todos os órgãos da Administração direta e indireta, seja de direito público ou privado. Também são possíveis vítimas dos atos de improbidade algum ente privado que possua vínculo com o Poder Público, ou seja, deve haver algum vínculo com o Estado, atraindo assim a incidência de mecanismos da LIA.

Conforme Di Pietro (2018), também podem ser inseridos nessas categorias as organizações sociais, as organizações da sociedade civil de interesse público e serviços sociais autônomos como Sesi, Senai, Sesc.

Com o advindo da Lei 14.230/21, não existe mais a necessidade da diferença do percentual de contribuição do poder público para incremento das receitas ou do patrimônio do capital das entidades privadas. Previamente, havia uma distinção entre mais e menos de 50% de investimento da máquina pública. Atualmente, basta qualquer contribuição estatal, independentemente do percentual, que a instituição privada será alcançada pela LIA. Além disso, as empresas incorporadas ao patrimônio como sujeitos passivos, não se incluem mais de forma expressa.

3.2. Sujeitos ativos

Conforme Daud (2022), aqueles indivíduos que podem praticar atos de improbidade previstos na Lei de Improbidade são os chamados “sujeitos ativos”. Em regra, a norma é aplicada aos “Agentes Públicos”, denominados como sujeitos ativos próprios, pois tem consigo a representatividade do Estado. Entretanto, há de se falar nos sujeitos impróprios, sendo eles os particulares que tenham atuado na prática do ato ímprobo, induzindo o agente público a cometê-lo ou concorrendo com ele para sua prática. Ressalta-se necessário a existência do dolo para a concepção do ato de improbidade.

O dispositivo teve basicamente três alterações em decorrência da Lei n° 14.230/21, sendo uma delas a exclusão da possibilidade de o terceiro ser considerado sujeito ativo pelo simples fato de ter se beneficiado da conduta desonesta, ou seja, exige-se que tenha induzido ou concorrido. A segunda renovação foi a menção expressa da contribuição de forma dolosa para a prática do ato de improbidade.

Houve também a inserção do parágrafo único ao segundo artigo da LIA, no qual o legislador equiparou o particular que celebra convênio a administração pública ou instrumento equivalente, a agente público.

Consoante com Navarro (2021), também se incluiu de forma expressa o “agente político” como sujeito dos atos de improbidade, com exceção do Presidente da República, mostrando também a amplitude do alcance da lei, com entendimentos jurisprudenciais capazes de atingir até mesmo o estagiário de uma repartição pública, sendo ele remunerado ou não.

4. A NATUREZA JURÍDICA DA LEI DE IMPROBIDADE

Conforme diz Delgado (2008) há três correntes encontradas acerca da natureza jurídica da LIA. Daud (2022) ainda afirma que o regimento “prevê sanções de três naturezas”. Uma delas é de “Natureza Política”, sob pena de suspensão dos diretos políticos.

A segunda seria de “Natureza Administrativa” com punições de perda da função pública proibição de contratar com o poder público e de receber benefícios fiscais.

A terceira é a de “Natureza Civil”, onde se penaliza o infrator com ressarcimento ao erário, multa civil e perda dos valores adquiridos de forma ilícita ao patrimônio. Pode-se observar que não há sanções de natureza penal, como uma pena de reclusão, porém, estando o ato previsto em outro acordo, como crime ou contravenção penal, o autor estará sujeito a responder por ele criminalmente, por intermédio de um processo de natureza criminal, devido à independência de instâncias.

Destaca-se que o único crime antevisto na LIA é o do seu artigo 19:

“Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.

Pena: detenção de seis a dez meses e multa.

Parágrafo único. “Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.”

5. A AÇÃO JUDICIAL

5.1 Mudanças no rito processual

Em concordância com Fachini (2020) houve mudanças quanto aos ritos e caminhos processuais envolvendo a nova redação da Lei de Improbidade. Originalmente, o regramento previa que a ação judicial poderia ser proposta tanto pela Pessoa Jurídica, quanto do Ministério Público, em seu processo ordinário. Atualmente, com a Lei n° 14.230/21, a ação passou a ser exclusiva do MP, conforme o exposto:

“Art. 17.  A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.”

Quanto à competência do juízo do qual a ação deverá ser apreciada, em congruência com Daud (2022), a ação sempre deverá ser proposta diante o juízo de 1° grau, mesmo em situações em que o réu for detentor de prerrogativa de foro, não havendo o que se questionar foro especial.

Em relação ao local de ajuizamento da ação, a lei diz que a ação deverá ser solicitada ao foro do local onde ocorrer o dano ou da pessoa jurídica prejudicada, seguindo o que diz o artigo 17, §4°-A. Ainda, caso houver interesse da União ou de entidades da sua Administração indireta, a ação deverá ser proposta na Justiça Federal ou nos outros casos, na Justiça Comum.

Ainda à luz do que diz Daud (2022), outra mudança significativa no processo judicial, foi a admissão da celebração de acordo de não persecução civil, resguardado no artigo 17-B da LIA, podendo “deixar de condenar” o agente ímprobo, em troca de benefícios oferecidos ao poder público de forma voluntária.

6. IRRETROATIVIDADE DA NOVA LEI DE IMPROBIDADE

Diante de toda mudança promovida pela Lei n° 14.230/21 na Lei de Improbidade, trazendo benefícios aos réus e condenados em ações judiciais por cometimento de atos de improbidade administrativa, levantou-se o questionamento da possibilidade da aplicação retroativa da nova regra. Conforme explicado por Daud (2022) existem duas correntes distintas quanto á esse tema.

A primeira resguarda a impossibilidade de retroatividade, devido à consideração da probidade administrativa como um direito fundamental, além de que a LIA possuiria status de supralegal, ao ressalvar direitos protegidos por tratados e convenções internacionais subscritas pelo Brasil. Há uma segunda corrente que preza pela retroatividade, em face da aplicação de um dos princípios constitucionais do direito penal à improbidade, como a retroatividade da lei penal mais benéfica.

Para cessar a polemica a respeito desse tema, compreendido por Fachini (2020) em agosto de 2022, o Supremo Tribunal Federal julgou um Recurso Extraordinário de Agravo (ARE 843989), decidindo sobre a aplicação ou não da retroatividade da nova redação da lei. A corte suprema decidiu pela irretroatividade da lei, com exceção para casos culposos abarcados pela antiga definição da lei e que ainda não tenham transitado em julgado.

Segundo noticiado no portal do STF (2022), prevaleceu interpretação do ministro relator Alexandre de Moraes, que “a LIA está no âmbito do direito administrador sancionador, e não do direito penal.” Sendo assim, mesmo que a norma seja mais benéfica ao réu, ela não irá retroagir.

A tese formada no STF abordou os seguintes pontos: 

“1). É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo dolo;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.

REFLEXÕES FINAIS

A proposta do presente ensaio jurídico visa entender quais foram as principais mudanças feitas na Lei de Improbidade Administrativa, elucidando quais efeitos jurídicos poderiam ser alcançados pelo novo regramento. Nota-se que as alterações causadas pela Lei n° 14.230/21 abrandaram as sanções aplicáveis aos infratores que cometem algum ato desonesto por utilizar o pretexto da representatividade estatal.

Como visto no artigo apresentado, a Lei de Improbidade Administrativa foi referenciada com respaldo constitucional regulamentado no §4° do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, cuja finalidade principal da legislação é o reparo do dano causado pelo ato desonesto, ímprobo, de forma a ferir os princípios da moralidade administrativa e legalidade. A LIA é um marco para o combate ao abuso de poder e à corrupção sistêmica entre o Poder Público e as entidades privadas, de forma a punir o agente que age de má fé ao executar sua função dentro do que se entende por servidor público.

É fato que condutas contrárias às que se espera e se exige de um representante do estado, geram enormes prejuízos para toda sociedade em geral, no qual se mostra necessária uma punição equiparada ao comportamento ilícito e reprovável por parte daqueles que jamais deveriam tê-la.

Ressalta-se a importância que a ação contra esses infratores tem como instrumento de controle moral e de justiça perante toda sociedade. Destarte, o presente texto ainda elucidou o alcance jurídico que as alterações causaram em algumas punições aplicáveis à servidores insinceros, além de enfatizar decisões de cortes supremas a respeito de temas polêmicos como a retroatividade ou não da LIA depois das mudanças elencadas pela Lei 14.230/21.

Como se percebe, este ensaio traz uma melhor análise de mudanças feitas recentemente e de como o novo regime trabalha a questão processual em cima de tamanhas alterações feitas em um dos principais regramentos do Direito Administrativo. Por certo, a gestão pública é uma atividade eminentemente risco, e por isso, pessoas boas estão fugindo da responsabilidade de se engajar na vida política, dados os riscos de uma conduta não querida se transformar em ato de improbidade administrativa ou até criminosa.

Doravante, com a necessidade da prova cabal de que o agente público agiu voluntaria e dolosamente para lesar o erário público, portanto, por meio de conduta humana, dolosa, reafirma-se, certamente, o risco diminui, e tudo isso pode fomentar cada vez mais a participação de profissionais, homens de bem, na gestão pública.

Por mais que o gestor público seja eficiente, zeloso, justo e comprometido com a transparência e lisura na atuação da Administração Pública, pode acontecer que nem sempre sua conduta vai agradar alguns órgãos de controle que se intitulam porta-vozes da razão, jamais se candidatam à vida política, mas querem intrometer na seara alheia, com grandes prejuízos para o andamento do serviço público.

É bem verdade que aquele desviante de conduta dolosa, que causar prejuízo ao erário público, violar princípios, ofender regras, agir temerariamente, deve ser punido exemplarmente, deve arcar com sua responsabilidade, qualquer que seja a sua esfera, cível ou penal, devendo ser suspenso ou inelegível se preciso for para a exercício de algumas funções públicas, o que não se tolera, definitivamente, são órgãos querendo funcionar como censores de outros, com grave violação do sistema de freios e contrapesos e do sistema da tripartição de funções.

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